解读《吉林省人参产业条例》

2015年3月27日，吉林省第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《吉林省人参产业条例》，并于2015年4月1日起正式实施。现解读如下：

一、条例制定的背景

韩国于1899年建立了韩国人参公社， 1908年制订并颁布了《高丽参专卖法》，确立了高丽参为国家制定专卖项目。目前，韩国人参产业管理主要遵循《人参产业法》、《食品卫生法》和《健康功能食品法》3部法规。《人参产业法》包括《人参产业法施行条例》、《人参产业法施行令》和《人参类产品品质标准》，主要对人参的种植、初加工、检验及进出口等内容进行了规定；《食品卫生法》所指的“食品”是指除药物外的所有食物，主要是针对“食品及在加工过程中产生有害物质污染”的卫生学指标进行了规定，并明确规定了“人参产品中可溶性人参成分含量每克低于0.8毫克的”均按照食品管理；《健康功能食品法规》主要对功能性食品（也称保健食品）的安全性，提高健康功能食品的品质，建立健全健康功能食品的流通销售等进行了规定。

从韩国人参产业法制化管理中可以窥见，人参进入食品领域的规定相当宽松。

人参是东北“传统三宝”之首，既是传统的中药材、食品和保健用品，又是我省重要的特色农产品，更是传承百年吉林文化的重要载体。开展人参立法，对于保护利用人参资源、发展人参产业、推动地方经济发展具有重要的意义。

我省是全国乃至世界的人参主要产区。近年来，省委、省政府高度重视人参产业发展，将发展人参产业作为全省战略性新兴产业，实施了人参产业振兴工程。相继出台了《关于振兴人参产业的意见》等一系列产业促进政策，制定了《吉林省人参管理办法》,同时采取了一系列切实可行的措施，使人参产业得到快速发展。2010年以来，人参产业总产值和鲜参价格翻了两番以上，年出口创汇总额增长近三倍，人参产业振兴取得阶段性成果。

但是，从我省人参产业发展总的形势看，特别是面对竞争激烈的国际市场，一些严重制约和影响我省人参产业发展的问题亟待规范和解决。一是人参质量安全仍然存在隐患。二是对有限的参地资源管理不够规范。三是人参品牌建设亟待加强。这些问题都必须从法制层面给予规范和解决。因此，制定出台本条例是十分必要的。

二、条例草案的制定过程

为进一步加强我省人参产业的行政、行业管理，省农委2009年开始起草《吉林省人参管理办法》，2011年3月1日经省政府颁布实施。《办法》的施行对人参种植、加工和流通等全过程做出了明确规定，使我省人参产业从此纳入了规范化管理轨道，全面提升我省人参产品质量安全水平。但政府规章实效期为一年。在《办法》颁布后，省农委就开始了人参立法准备。

根据省人大、省政府立法计划和省人参产业推进工作部署，省农委从2012年初，开始条例草案的起草工作。起草过程中，我们会同省政府法制办深入抚松、集安、蛟河和延边等人参主产区进行立法调研，与部分人参种植户、加工和经营企业代表进行座谈，认真听取他们的意见。法制办在审核过程中，广泛征求各市（州）政府、长白山管委会和省直有关部门的意见，多次召开与省直相关部门的立法座谈会、意见协调会。为了保证立法质量，邀请了部分省政府立法咨询委员对草案进行论证，还专门征求了省政府法律顾问团的意见。条例草案于2013年10月21日经省政府第10次常务会议讨论通过。会议认为，条例草案符合我省人参产业发展的实际需要，如能发布实施，将对加强我省人参产业全面规范化管理，保护和有效利用稀缺资源，提升人参产品质量和市场竞争力，促进人参产业的稳定可持续发展起到重要作用。报请省人大常委会进行审议。省人大在多次调研和审议基础上，于2015年3月27日经吉林省第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议，通过了《吉林省人参产业条例》，自2015年4月1日起施行。

三、条例草案主要内容和需要说明的问题

《吉林省人参产业条例》包括总则、产业规划、种植管理、加工和经营、检验鉴定、产业扶持、法律责任和附则，共八章六十四条。

在起草条例草案过程中，我们始终遵循保护资源、科学发展的原则。立足保护生态环境、保障人体健康与促进地方经济发展相协调，立足强化质量建设与促进人参产业发展和维护人参生产者、消费者合法权益相适应，对部门职责、产业布局、种植管理、加工经营、检验鉴定、产业扶持和法律责任等作了全面规范。

（一）关于适用范围

条例草案明确了“在本省行政区域内从事人参种植、加工、经营、检验、鉴定及其监督管理等活动都应当遵守本条例。用于食品、保健食品、药品和日化产品的人参及其产品，应当同时符合相关法律、法规的规定。” 由于人参及其产品涉及食品、保健食品、药品、日化产品等众多产品门类和农业、医药、化工等多个产业领域，明确规定条例草案的适用范围，对增强条例的针对性、操作性具有重要意义。

（二）关于产业发展

我省人参产业经历过大起大落的发展过程。总结国内外人参产业发展管理经验，特别是结合我省近年来促进人参产业发展的成功做法，我们把经过实践证明成熟的政策措施融入到法规制度中。一是制定人参产业发展规划，实施规划管理，明确省人民政府制定全省人参产业发展规划，市县级人民政府应当根据全省人参产业发展规划，制定本地区人参产业发展规划，并组织实施。二是突出重点区域，充分发挥自然地理资源优势，由省人民政府按照全省人参自然资源禀赋划定人参种植重点发展区域，重点扶持、发展和管理。三是科学调控，对使用采伐迹地种植人参实行许可管理。四是强化质量安全意识，加工和经营人参及其产品，必须符合相关质量安全标准。五是加强基础设施建设，促进全面发展。明确省人民政府规划建设人参专业市场和人参贸易集散中心，推进人参开发与食品餐饮、医疗保健、美容养生、观光旅游和长白山文化等产业相结合的人参销售市场建设和发展。

（三）关于质量安全

人参产品质量是人参产业的生命线，振兴吉林人参产业，必须强化人参产品质量监管。条例草案结合我省人参产业发展实际，建立了六个方面人参产品质量监管制度。一是明确人参及其产品质量安全生产规范，对人参产地环境和种植、加工、经营等环节的质量安全作了规定。二是建立可追溯管理制度，明确人参种植、加工、经营应当建立管理档案和台账。三是规范人参及其产品质量安全检验制度，明确从事人参种植、加工的法人和其他经济组织及人参集中贸易市场，应当对人参及其产品质量安全进行检验鉴定。四是明确产品质量安全监管部门的责任，规定县级以上人民政府有关部门，应当按照职责分工对生产、销售的人参及其产品进行质量抽查检测。五是明确人参种植、加工、经营者对人参产品质量安全的主体责任。六是对人参检验鉴定机构、人员及其行为作了相关规定。

（四）关于产业扶持

当前，人参产业既是朝阳产业，同时也是市场基础比较薄弱的待培育产业，发展人参产业离不开各级人民政府和社会各界的支持。对此，条例草案建立了六个方面的产业发展扶持机制。一是财政支持机制，明确了省人民政府和人参种植重点发展区域的县级人民政府对人参产业发展给予资金扶持，鼓励和支持建立人参产业发展融资平台，发展人参专业信贷担保，引导人参生产加工企业以物权、知识产权和股权抵押、出资等方式融资。二是金融信贷扶持措施，明确了县级以上人民政府鼓励和支持发展人参精深加工产业，对龙头企业在资金、信贷和保险等方面给予支持。三是质量安全管理，县级以上人民政府应当鼓励和支持推广、应用人参及其产品的标准化生产，开展人参及其产品质量安全科学技术研究，推广先进的质量安全生产技术，推行科学的质量安全管理方法。四是科技和政策支持，建立完善人参产业创新研发体系，对人参科研项目给予重点扶持，鼓励和支持科研机构、院校、企业和个人研发推广新产品、新技术和新工艺，鼓励研制使用优质种苗、用土、用肥、用药、用膜、非林地种植和精深加工等新技术。省人民政府对科研成果的推广应用给予资金支持。五是市场建设，县级以上人民政府应当结合本地实际，加强人参市场建设，完善仓储、运输和信息管理等配套服务。六是品牌建设扶持措施，明确了省人民政府扶持人参品牌建设，通过高品质定位、高质量生产、高标准管理和广泛宣传，培育发展具有地域特色的“长白山人参”品牌。各级人民政府应当鼓励和支持新闻媒体、人参加工经营企业和社会各界宣传“长白山人参”文化，推介“长白山人参”品牌，提升“长白山人参”品牌知名度。

（五）关于法律责任

为了确保法规的执行力，条例草案设定了违反规定或不履行法定权利和义务的法律责任，对违反种植人参用地计划、非法出租转让种植人参用地许可、不实行林参间作、使用违禁投入品、非法标注、标签不规范和生产经营假劣产品、出具虚假证明等违法情形，依法设定了行政处罚。